环保部发布污染防治可行技术 意义究竟在哪里

　　近日，环保部以国家环境保护标准的“HJ”文号，发布了《火电厂污染防治可行技术指南》（2017年21号公告），根据发布该指南的“公告”，2017年6月起，《火电厂污染防治可行技术指南》即作为一项国家环保标准开始实施。

　　比起2010年环保部以部门文件形式发布的那一版“最佳可行技术指南”，以标准文号发布的“可行技术指南”从形式、内容到效用，都有了很大不同，且第一次跟固定污染源管理制度结合起来了。火电行业只是一个开端，随着固定污染源环境管理制度改革的推进，造纸、钢铁、水泥、石化等等凡是要纳入排污许可证管理的行业，都将有相应的污染防治可行技术指南发布。

　　争议与由来——“可行技术”与排放标准的关系

　　据“中国排污许可”了解，“可行技术”，或者说与之类似的欧美国家的“最佳可行技术”（BAT,BACT等），究竟应不应该制定，该如何制定，能起到什么样的作用等等的问题已经被环保专家、行业专家争论了多时。

　　一直到公告发布，都有一些专家甚至环保部门内部的管理人员对此表示担心——由环保部门来认定“可以支撑排污企业达标的技术”，并作为标准来推广，会不会是一种冒险？对环保部门自身而言，会不会超越了能力及权限，成了在对各行各业应该采用什么样的工艺路线进行控制；对企业而言，会不会被束缚手脚，只能选择官方认定的技术？最为关键的是，如果企业应用了经“官方认证”能实现达标的技术，但实际运行中又达不了标，那这个责任算谁的？环保部门在以排污许可证对企业进行管理的时候，是不是经核实企业采用了指南上的“可行技术”，并且严格按照技术规范的要求管理和运行了，就能作为达标排放的证据，证明末端监测的排放数据是有效的或者有误的？

　　“可行技术跟排放标准之间究竟是什么关系，作为技术它是推荐性的还是强制性的，它是为什么服务的，它在中国环保法规管理体系中究竟处于什么位置……这些都得讲清楚了，不能混淆不清。不然，可能就会导致二者在实践中变成‘两张皮’，给管理造成困惑。”中国电力企业联合会副理事长王志轩说。

　　根据欧美的经验，“最佳可行技术”的确是排污许可证制度不可或缺的组成要件。欧盟的最佳可行技术（BAT）体系是鼓励采用的非强制性文件，各成员国都需要以最佳可行技术参考文件（BREFs）为基础，构建起符合各自具体国情的BAT体系，各国政府也都需要根据实际情况及BAT技术针对的不同行业，分别制定基于技术的排放标准。美国的《清洁水法》规定，向向公共资源排放废水必须要获得排污许可证，不管受纳水体水质状况如何，废水排放之前都必须采取经济可行的最佳处理技术；美国的《清洁空气法》区分了常规空气污染物和有毒有害污染物、新源和现有源、达标区和未达标区，分别采用不同的排放控制技术及排放限制要求。无论是针对空气污染物还是水污染物的这些控制技术，都来源于排污许可动态更新的数据库中。

　　这其中有三个要点——首先，欧美的“最佳可行技术”来源于行业数据的统计和证明（比如达到全行业前5%的工艺路线），排污许可证是获取完整、可靠行业数据的基础；第二，基于行业的数据及“最佳可行技术”的实践证据，政府再制定出基于技术的排放标准，作为约束行业排放行为的法规底线；第三，已经列入名单的技术本身对企业而言并不是强制性的，但是为了促进污染物的削减，同时促进全行业排放水平的优化，对新增污染源和改造的污染源而言，“最佳可行技术”对应的排放水平则是具有强制性的，排放者可以使用任何技术手段以达到甚至优于“最佳可行技术”对应的排放水平，被实践证实了的新技术，可以被纳入新的“最佳可行技术”名单中。

　　在许可证制度及“最佳可行技术”体系的支撑下，过去几十年中，无论美国还是欧洲都实现了工业污染源污染防治水平的大幅度提升，各类污染物的排放大幅下降。

　　可是，中国的具体国情与欧美国家又有了很大的不同。最大的难点在于，我们现在缺乏完整可靠的行业数据。改革开放三十多年来，中国的工业化革命获取了后发优势，史无前例的突飞猛进。在吸取西方发达国家“先污染后治理”历史教训的过程中，我们建构起环境管理的制度框架并不断改进；在借鉴欧美技术经验及开展行业调研的基础上，我们制定了各项环保标准包括污染物排放标准，并基于排放标准和案例研究开展行业可行技术的研究。而如今，我们要改革固定污染源管理的基础制度，建立覆盖所有污染源的“一证式”排污许可证。在许可证制度建立并有效运行起来之前，可行技术这个组成要件更像是一种结构性的预设。也就是说，我们是先有了作为法律底线的排放标准，再来寻找和验证不同情景下能实现达标的可行技术，并以此作为“全过程”管理中证据链条的一环写入排污许可证。

　　“中国特色的可行技术”并不是一场评优选先

　　“这是有中国特色的可行技术，”环保部科技标准司相关负责人告诉“中国排污许可”：“可行技术的制定方式是定量与定性相结合的，是排污许可证的重要技术支撑。但它并非是政府出面为哪些技术路线‘站台’，也不是一场评优选先。”

　　该负责人解释说，可行技术作为一种技术指导，对当下中国的环境管理实践有重要的意义。长期以来，因为缺乏数据和技术支撑，排放标准究竟是严了还是松了，各地反应不一，莫衷一是。

　　另一方面，在以往环评等固定污染源的行政许可工作中，因为缺乏技术支撑，一些排放要求究竟有没有技术可以达到，大家都并不清楚。比如说，一些企业为了突破当地的环境瓶颈限制，提出“高科技”的“低排放”保证，并以此获得环评批文，但在实际运行中却因这样的技术路线根本不具备可操作性，导致环评批复的要求被束之高阁或者大打折扣，更导致企业要么关停，要么整改，要么违规违法求生存。但是可行技术体系的建立和完善就能帮助企业作出判断，降低被“忽悠”的风险，更好的对其投资行为和排放行为负责。

　　正因为任何一种“可行技术”本身并不是环境管理的要求，并非强制性，达标排放的结果才是环境管理的要求，所以“有中国特色的可行技术”是以其运行结果为判断依据，动态调整，“可上可下”的。排污单位在申请排污许可证的时候，需要填写是否采用污染防治可行技术，填“是”的，排污许可证核发部门可认为其具有符合国家或地方要求的污染防治设施或污染物处理能力；但是也可以选择“否”，企业只是需要提供自己采用其它技术路线的实际监测数据，或者是成功案例、中试数据等作为证据，也可以被认为是具备达标能力而获得许可证。

　　许可证是“试金石”，也是“照妖镜”

　　对任何企业来说，因为原料选择、地理位置、产品特征等等方面的差异，对应的技术路线选择本身是难以穷尽的，不同的技术路线也有其适用的范围。技术本身也是永远在在不断进步的过程中。可行技术的名单之所以“可上可下”，是基于这样一种设计——待到许可证运行3到5年的周期之后，可行技术就需要以事实来盘点和调整。被验证具备达标能力的新的技术就能“上”，被列入可行技术的名单之中；而名单之中的被实际运行数据证伪的技术路线，也能“下”，不仅会被剔除掉，还不排除发现它存在恶意造假“入围”的可能性，从而追究相关人员的责任。

　　根据国际经验和当前中国排污许可制改革的设计，许可证“全过程”和“一证式”的管理，将有效促使行业排放信息和与之对应的技术参数信息环环相扣地趋于完整，并在自行监测、台账记录和定期报告制度的支撑下，实现“归真”和大数据集成。这不仅有利于环保管理摆脱“猫捉老鼠”的旧模式，以可审计的证据链来提高环境监管的效率，更是有利于验证和发现可行的污染防治技术路线，通过统计这些技术路线的适用范围、达标水平，让“最佳”的一批技术以“用数据说话”的方式呈现，指导全行业的清洁化升级。为了实现这一目的，环保部不仅正在搭建足以支撑动态的行业排污信息的大数据的平台，也在研究开发从大数据中“抓取”技术并进行高效的数据统计和分析处理的手段。

　　一个技术是否“可行”，不仅仅是用科学理论和实验室数据来论证，更关键的是它是否具有经济性和可操作性，是否能被企业执行到位，监管部门是否能有效监控。在目前缺乏完整的行业数据做支撑的情况下，可行技术的制定工作难以尽善尽美。即便是管理基础相对完善的火电行业，也有一些尚且存在争议的技术路线。比如说，废水的“零排放”等，在第一轮许可证的发证工作中已经成为了不少业内人士讨论的话题。在《火电厂污染防治最佳可行技术指南（征求意见稿）》中，“废水零排放技术”是作为第六章的一个小标题出现，然而，中国电力企业联合会提出了意见，指出根据该协会的调研，虽然废水零排放从技术上具有可行性，但投资运行成本过高，环境经济效益差，运行上难度很大（包括浓盐水中取出的盐处理的难度大），所以在目前的经济技术水平下，不宜在技术指南中提倡火电厂的废水零排放技术，并建议弱化这一章节。中电联的建议得到了编制单位的采纳，最后正式发布的《火电厂污染防治可行技术指南》中，对应位置的小标题改为了“废水近零排放技术”。不过即便如此，这一类技术路线的经济性、技术性、适应性究竟怎样，都还需要在许可证的实施阶段得到进一步的验证、反馈，无论是可行技术体系，还是排污许可证的制度，乃至固定污染源的环境管理本身，都会在这个过程中不断获得调整、修改和完善。